Gìn giữ hòa bình ở châu Phi: “Nhiệm vụ bất khả thi” của Liên Hiệp Quốc?

Sứ mệnh gìn giữ hòa bình của Liên Hiệp Quốc đang bị dồn vào chân tường. Trong cuộc họp của Đại Hội Đồng Liên Hiệp Quốc tháng 09/2017, Hoa Kỳ, nước tài trợ chính, đã thông báo giảm bớt 1,3 tỉ đô la cho ngân sách của Liên Hiệp Quốc và xác định một chính sách mới qua phát biểu của phó tổng thống Mike Pence : “Tóm lại, khi một chiến dịch (duy trì hòa bình) thành công, chúng ta sẽ kết thúc chiến dịch đó. Nếu chiến dịch không đạt được các mục tiêu đề ra, chúng ta sẽ điều chỉnh nó. Và nếu một chiến dịch bị thất bại liên tiếp, chúng ta sẽ ngừng chiến dịch đó”.

Phái bộ Gìn giữ Hòa bình Liên Hiệp Quốc tại CHDC Congo (MONUSCO) vào khoảng cuối tháng 10/2013. CC/MONUSCO/Clara Padovan

Theo bài viết “Gìn giữ hòa bình, phiên bản Liên Hiệp Quốc : bắt mạch sự bất lực” trên trang The Conversation (09/10/2017) của Thierry Vircoulon, chuyên gia về an ninh và xung đột tại châu Phi, giảng viên trường Khoa Học-Chính Trị (Sciences Po) của Pháp, với ngân sách 7,8 tỉ đô la và 15 phái bộ gìn giữ hòa bình dường như không có hồi kết, Liên Hiệp Quốc buộc phải giảm bớt lực lượng lính Mũ Xanh, hiện có khoảng 95.000 người.

Nhìn từ châu Phi, phương án mới này có vẻ nguy hiểm, thậm chí là phản tác dụng vì mọi dấu hiệu bất ổn đều hội tụ đủ tại Cộng Hòa Dân Chủ Congo (RDC), nơi tổng thống Joseph Kabila muốn tiếp tục nắm quyền nên lùi bầu cử hết năm này sang năm khác, điều này khiến các nhóm vũ trang huy động lực lượng ở thành phố Uvira. Trong khi đó, nước Trung Phi đang dần tan rã, còn Mali và Nam Sudan vẫn không áp các thỏa thuận hòa bình để giải quyết các cuộc xung đột tại chỗ vẫn chưa được áp dụng, sau hai năm ký kết.

Tuy nhiên, nghịch lý này chỉ là bề nổi. Thực vậy, bên lề Liên Hiệp Quốc tại New York, trong nội bộ các phái đoàn phương Tây hay trên thực địa châu Phi, không một ai tin rằng lực lượng Mũ Xanh sẽ ngăn được một cuộc khủng hoảng mới tại CHDC Congo, giải giới các nhóm vũ trang ở Trung Phi và buộc áp dụng các hiệp ước hòa bình tại Mali và Nam Sudan. Theo tác giả bài viết, lý do rất đơn giản : Từ 10 năm nay, Liên Hiệp Quốc tìm giải pháp cho các cuộc xung đột như chữa bệnh ung thư bằng phương pháp vi lượng đồng căn (homeopathy).

Từ giải quyết xung đột đến “bình ổn” quá trình sa lầy

Cỗ máy gìn giữ hòa bình của Liên Hiệp Quốc càng trở nên chuyên nghiệp với việc thành lập Bộ Tác Chiến Gìn Giữ Hòa Bình, DUMP (do một đại diện của Pháp điều hành từ 20 năm nay), thì các phái bộ lại càng sa lầy và mất dần ý nghĩa.

Tại châu Phi, những thành công cuối cùng mà lực lượng gìn giữ hòa bình Liên Hiệp Quốc đạt được là vào đầu thế kỷ XXI ở các nước Sierra Leone, Liberia, Burundi. Kể từ đó, các nhà lãnh đạo của DUMP quyết định rằng các phái bộ gìn giữ hòa bình được triển khai tại châu Phi không nhằm giải quyết xung đột, mà để “ổn định” chúng. Hiểu theo “định nghĩa” bên ngoài hành lang Hội Đồng Bảo An, các nhiệm vụ này nhằm bảo vệ thường dân và tái lập chính quyền Nhà Nước.

Bảo vệ thường dân được coi là nhiệm vụ ưu tiên số một của các phái bộ gìn giữ hoà bình sau vụ thảm sát Srebrenica (1995) và nạn diệt chủng tại Rwanda (1994), nhưng đây lại là một mục tiêu hão huyền vì các nước cung cấp lực lượng Mũ Xanh bị chia rẽ. Tác giả Thierry Vircoulon nhận định, trên thực tế, cái được gọi là “ổn định” đồng nghĩa với việc sa lầy tại chỗ.

Năm 2014, người phụ trách phái bộ gìn giữ hòa bình của Liên Hiệp Quốc tại CHDC Congo (MONUSCO) đã phải công khai xin lỗi vì sự thụ động của lực lượng Liên Hiệp Quốc trong cuộc thảm sát tại làng Mutarule (06/06/2014). Tại Nam Sudan, một bản báo cáo điều tra của Liên Hiệp Quốc về các vụ đụng độ xảy ra vào tháng 07/2016 tại Juba cho thấy lính Mũ Xanh không đáp lại những lời cầu cứu của người dân. Tại Trung Phi, hiện đang có ít nhất một cuộc điều tra nội bộ về hành vi của lực lượng Mũ Xanh trong một vụ thảm sát gần đây.

Bất chấp quy mô các vụ bạo động nhắm vào người nhập cư ở gần các căn cứ của Liên Hiệp Quốc tại Nam Sudan, 15 nước thành viên của Hội Đồng Bảo An vẫn không đạt được một tiếng nói chung trong cuộc bỏ phiếu nghị quyết nhằm thành lập một lực lượng bảo vệ vào năm 2016 vì một số thành viên coi việc bảo vệ thường dân là một chính sách nhân đạo, còn số khác (đặc biệt là Nga và Trung Quốc) thì lại coi đó là ý đồ nguy hiểm chống chính phủ.

Tái lập một Nhà Nước… không tồn tại

Nhiệm vụ thứ hai của các phái bộ “bình ổn” (hiện ở Mali, Trung Phi và CHDC Congo) là lập lại chính quyền Nhà Nước. Cách gọi này được hiểu đơn giản là các vùng đất của nước liên quan phải do đại diện của Nhà Nước quản lý, chứ không phải do các nhóm vũ trang nổi dậy.

Ngoài việc gây mập mờ giữa Nhà Nước và chính phủ, cách gọi trên còn né tránh một vài thực tế chính trị-lịch sử, ví dụ có những vùng đất chưa bao giờ nằm dưới sự quản lý của chính quyền trung ương, như tại tây Congo, bắc Mali và Trung Phi.

Các cuộc bầu cử do cộng đồng quốc tế tài trợ và đứng ra tổ chức một cách chóng vánh nhằm cố lấp đầy thiếu sót lịch sử này… trong vẻn vẹn vài tuần. Trong khi đó, các vấn đề sinh tồn của các nước này từ lúc độc lập lại bị lờ đi “một cách lịch sự” ở Liên Hiệp Quốc, nơi chỉ biết có một nguyên tắc chính là chủ quyền của các nước, bất kể mức tồn tại thực tế ra sao.

Phái bộ gắn liền với tai tiếng

Vì bị sa lầy nên các phái bộ lại gây rắc rối hơn là đưa ra giải pháp, cơ chế quản lý thì có vấn đề. Một mặt, các phái bộ trở thành cỗ máy gây tai tiếng và mất uy tín : thông tin bị bóp méo hoặc bị che giấu về các tội ác ở Darfour (Phái bộ UNAMID/MINUAD), từ chối bảo vệ thường dân ở Nam Sudan (Phái bộ UNMISS/MINUSS), buôn lậu và lạm dụng tình dục tại Trung Phi và Congo (phái bộ MONUSCO và MINUSCA).

Phái bộ MONUSCO giữ kỷ lục về các vụ lạm dụng tình dục với khoảng 2.000 cáo buộc trong vòng 12 năm, trong đó có 700 cáo buộc tại Congo. Trong khi Bộ Tác Chiến Gìn Giữ Hòa Bình, DUMP, là cỗ máy gây tai tiếng, người ta tự hỏi tại sao ngành ngoại giao Pháp vẫn cố duy trì cơ quan này.

Ngoài ra, các phái bộ không còn là một nhân tố giúp thay đổi mà chỉ nhằm bảo toàn. Từ năm 1999, Liên Hiệp Quốc chi khoảng 15 tỉ đô la cho một phái bộ gìn giữ hòa bình ở CHDC Congo nhưng vẫn không giải giới được các nhóm vũ trang và dân chủ hóa chế độ. Đội ngũ lãnh đạo phái bộ gần như nghiêng về phía chính quyền tại vị và thái độ trung lập của họ nhanh chóng bị tác động vì các vụ dàn xếp nhỏ.

Đây là trường hợp tại ba nước châu Phi trên. Các phái bộ giữ im lặng về tình trạng tham nhũng để tránh bị chính phủ tuyên bố persona non grata (“nhân vật không được hoan nghênh”) đối với nhân viên Liên Hiệp Quốc. Các phái bộ còn cung cấp cho ba chính phủ trên sự bảo vệ và tính chính đáng bề ngoài được lãnh đạo các nước đó sử dụng và lạm dụng để chống thường dân. Một trường hợp điển hình là nhờ hỗ trợ hậu cần và quân sự của phái bộ MONUSCO, quân đội CHDC Congo đã vi phạm nhân quyền, và, vào cuối tháng 09/2017, đã đàn áp lực lượng tự vệ maï-maï ở thành phố Uvira.

Bất lực trong việc giải quyết các xung đột, các phái bộ gìn giữ hòa bình đành "đồng hành" theo thời gian. Các thành viên Hội Đồng Bảo An không đủ dũng cảm để bỏ phiếu rút lui (vì thảm kịch diệt chủng Rwanda vẫn còn đó), và cũng chẳng dám trao thêm phương tiện cần thiết và vạch ra một chiến lược thật sự để giải quyết xung đột. Sự bất lực này vẫn được gọi một cách mĩ miều là một “giải pháp chính trị”.

Để tránh nhiệm vụ trọng tài khó khăn, Hội Đồng Bảo An chọn một đồng thuận phủ định (không thế này, cũng chẳng thế kia) quanh một “chính sách hòa bình” mà họ biết rõ là vô hiệu vì ít nhất ba lý do :

1. Bất lực quân sự

Các phái bộ gìn giữ hòa bình không có lực lượng quân sự, dù 95.000 lính Mũ Xanh đều mặc đồng phục, được trang bị vũ khí, phương tiện cơ giới, trực thăng chiến đấu và thiết bị bay theo dõi không người lái… nhưng họ không phải là lực lượng quân đội.

Trong các cuộc đàm phán kín giữa Liên Hiệp Quốc và các nước góp quân, một số nước gay gắt thương lượng phạm vi hoạt động phái bộ của họ, đôi khi loại cả việc sử dụng vũ lực, trong khi điều này được quy định trong chương VII - Hiến Chương của Liên Hiệp Quốc. Một ví dụ điển hình là lực lượng Mũ Xanh Nhật Bản rút khỏi phái bộ MINUSS dẫn đến tai tiếng chính trị nội bộ sau đó.

Trên thực địa, người dân không hiểu tại sao hàng nghìn người mặc quân phục được triển khai với đủ loại vũ khí mà lại không chiến đấu. Vậy thì tăng quân số, phương tiện và ngân sách thì có ích gì khi vẫn tồn tại một thỏa thuận ngầm cấm sử dụng ?

2. Thiếu chiến lược

Trong nhiều trường hợp, các phái bộ Liên Hiệp Quốc không có chiến lược giải quyết khủng hoảng. Họ chỉ đóng vai trò thay thế sự thiếu vắng biện pháp giải quyết xung đột hoặc tránh cho các cường quốc phải gây sức ép chính trị đối với các “nước bạn hàng”.

Điều này được thể hiện rõ ở việc sứ mệnh của các phái bộ, chỉ là bản sao chép những biện pháp đã thất bại trong các chiến dịch trước đó ở các nước khác. Ví dụ, không bận tâm đến những điểm khác biệt giữa các nước từ CHDC Congo đến Mali, về bản chất các cuộc xung đột hay các tác nhân, 80% nhiệm vụ của các phái bộ MINUSCA, MONUSCO và MINUSMA là giống nhau : chương trình giải trừ vũ khí, giải giáp và tái hòa nhập các nhóm vũ trang, cải cách lĩnh vực an ninh, nền tư pháp quá độ, tuyên truyền nhân quyền...

3. Học thuyết lỗi thời

Nhiều nước (không chỉ có Nga và Trung Quốc) phản đối việc áp dụng học thuyết duy trì hòa bình vào các cuộc xung đột mới.

Theo báo cáo Capstone năm 2008, học thuyết này không còn thích hợp với các cuộc xung đột thế kỷ XXI, vì đó không còn là sự cạnh tranh giữa hai nước có quân đội quy ước, mà là mối đe dọa khủng bố (ở Mali, Somali) hoặc xung đột dân tộc lịch sử (CHDC Congo, Trung Phi). Vì vậy, giải pháp cần thiết không phải là “áp đặt hòa bình”, mà là tạo điều kiện đàm phán hòa bình và tôn trọng các thỏa thuận hòa bình. Tại Trung Phi, Mali và Nam Sudan, cần phải lật ngược quan hệ lực lượng trên thực địa và trừng phạt những bên vi phạm các thỏa thuận hoà bình.

Vì giữa các thành viên Hội Đồng Bảo An và các nước góp quân chưa có đồng thuận, nên từ nhiều năm qua, rất nhiều đề xuất được đưa ra trong các bản báo cáo về cải cách phương pháp gìn giữ hòa bình vẫn bị "bỏ xó".

Trên thực địa, như tại Trung Phi, trước các vụ bạo động vi phạm thỏa thuận hòa bình và đàn áp thường dân, phái bộ MINUSCA chỉ cảnh báo các nhóm vũ trang là “hành động của họ vi phạm nghiêm trọng luật pháp quốc tế, nhân đạo và nhân quyền, và có thể bị coi là tội ác chiến tranh mà họ phải hoàn toàn chịu trách nhiệm hình sự trước các định chế tư pháp quốc gia và quốc tế có thẩm quyền”.

Trước tình trạng không lối thoát, chính quyền Mỹ đã rút ra hệ quả và quyết định giảm đóng góp tài chính. Nguy cơ đối với Liên Hiệp Quốc là có thể sẽ có nhiều nước đi theo con đường của Mỹ.